Poniedziałek, 18 Grudnia 2017 roku.

Opłaty za urzędowe kontrole żywności

Jednym z zagadnień objętym regulacją prawną urzędowych kontroli żywności są opłaty z tytułu przeprowadzania tych kontroli. Problematyka ta regulowana jest zarówno na szczeblu unijnym jak też w przepisach krajowych, które muszą być zgodne z przepisami wspólnotowymi.

Wymogi przepisów unijnych

dr hab. Paweł Wojciechowski

W Rozporządzeniu 882/2004 przewiduje się możliwość pobierania opłat mających na celu pokrycie kosztów poniesionych w ramach kontroli urzędowych, a w przypadku niektórych rodzajów działań państwa członkowskie zobowiązane zostały do pobierania opłat nie niższych niż minimalne stawki określone w załącznikach IV i V do Rozporządzenia 882/2004 (art. 27 ust. 13 rozporządzenia). Opłaty nie mogą być wyższe od kosztów poniesionych przez właściwe organy na wynagrodzenia pracowników zaangażowanych w urzędowe kontrole, pokrycie kosztów podróży i szkoleń oraz na zakup urządzeń, narzędzi i wyposażenia związanych z wykonywaniem kontroli, a także na koszty analizy laboratoryjnej i pobierania próbek (art. 27 ust. 4 lit. a) rozporządzenia). Państwa członkowskie mają pewną swobodę co do sposobu ustalenia opłat: mogą być one określone jako stawka ryczałtowa na podstawie kosztów poniesionych przez właściwe organy przez dany okres lub jako kwoty ustalone w załącznikach do rozporządzenia (art. 27 ust. 4 lit. b) rozporządzenia). Przy ustalaniu opłat państwa członkowskie zobowiązane są uwzględnić: (a) rodzaj kontrolowanej działalności i odpowiednie czynniki ryzyka; (b) interesy przedsiębiorstw z niską przepustowością; (c) tradycyjne metody wykorzystywane przy produkcji, przetwarzaniu i dystrybucji oraz (d) potrzeby przedsiębiorstw znajdujących się w regionach podlegających szczególnym przeszkodom geograficznym (art. 27 ust. 5 rozporządzenia).

W załącznikach do rozporządzenia 882/2004 ustalone zostały minimalne stawki opłat m.in. za kontrole podczas uboju (zależnie od rodzaju zwierząt stawka kształtuje się od 5 euro za zwierzę – w przypadku wołowiny, do 0,005 euro za zwierzę – w przypadku drobiu), za kontrole w zakładach rozbioru mięsa (zależnie od rodzaju mięsa od 1,5–3 euro za tonę mięsa), za kontrole w zakładach przetwórstwa dziczyzny (od 0,005–1,5 euro za zwierzę), za kontrole przy produkcji mleka (1 euro za 30 ton i 0,5 euro za każdą następną tonę), a także za kontrole graniczne związane z przywozem mięsa (55 euro za przesyłkę do 6 ton i za każdą następną tonę 9 euro lub 420 euro za przesyłkę powyżej 46 ton).

Możliwość niższych opłat

Jednocześnie dopuszczona została możliwość ustalenia opłat poniżej tych minimalnych stawek. Jest to możliwe przede wszystkim w przypadku, gdy ze względu na wprowadzone w przedsiębiorstwie żywnościowym kontrole wewnętrzne oraz system śledzenia, w świetle poprzednio przeprowadzonych urzędowych kontroli zasadne jest zmniejszenie częstotliwości urzędowych kontroli, a także w sytuacji, gdy jest to uzasadnione ochroną interesów przedsiębiorstw z niską przepustowością lub znajdujących się w regionach podlegających szczególnym przeszkodom geograficznym bądź wymaga tego ochrona tradycyjnych metod produkcji (art. 27 ust. 6 rozporządzenia). W takim przypadku państwo członkowskie zobowiązane jest przekazać Komisji Europejskiej sprawozdanie określające m.in. kontrole przeprowadzone w przedsiębiorstwach, których ono dotyczy. Warto zaznaczyć, że z Rozporządzenia 882/2004 wynika, że w przypadku, gdy właściwy organ przeprowadza w tym samym czasie kilka kontroli urzędowych w jednym zakładzie, kontrola taka powinna być uznana za pojedyncze działanie i powinna być pobierana jedna opłata (art. 27 ust. 5 rozporządzenia). Reguła ta ma zastosowanie np. w przypadku, gdy w tym samym zakładzie prowadzony jest ubój i rozbiór mięsa. Zasadą wynikającą z prawa unijnego jest możliwość obciążenia opłatami za dodatkowe czynności podmioty, które dopuściły się naruszeń. Zgodnie z Rozporządzeniem 882/2004 w przypadku, gdy wykrycie niezgodności prowadzi do kontroli urzędowych przekraczających normalne działania kontrolne właściwego organu, właściwy organ obciąża opłatami podmioty odpowiadające za niezgodność lub może obciążyć opłatami podmiot mający w posiadaniu lub przechowujący towary w chwili przeprowadzania kontroli urzędowych, w celu pokrycia wydatków wynikających z dodatkowych kontroli urzędowych. W szczególności obejmuje to koszty pobrania i analizy próbek oraz czynności kontrolnych prowadzonych w celu sprawdzenia, czy uprzednio wykryte niezgodności zostały usunięte (art. 28 rozporządzenia). regulacja opłat w prawie krajowym

Regulacja opłat w prawie krajowym

Zasady ponoszenia opłat z tytułu przeprowadzania urzędowych kontroli żywności przez organy inspekcji weterynaryjnej określone są w art. 30–34 ustawy o inspekcji weterynaryjnej oraz w rozporządzeniu ministra zdrowia z dnia z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania i wysokości opłat za czynności wykonywane przez inspekcję weterynaryjną, sposobu i miejsc pobierania tych opłat oraz sposobu przekazywania Komisji Europejskiej informacji w tym zakresie. W ustawie określono w sposób szczegółowy przedmiot pobierania opłat. Tytułem przykładu można wskazać na opłaty za przeprowadzenie weterynaryjnej kontroli granicznej, nadzór nad ubojem zwierząt rzeźnych, w tym badanie przedubojowe i poubojowe, ocenę mięsa i nadzór nad przestrzeganiem w czasie uboju przepisów o ochronie zwierząt oraz nadzór nad: rozbiorem, przechowywaniem i przetwórstwem mięsa, nad punktami odbioru mleka, przetwórstwem mleka oraz przechowywaniem produktów mlecznych, przetwórstwem lub przechowywaniem jaj konsumpcyjnych lub produktów jajecznych oraz jaj wylęgowych drobiu (art. 30 ust. 1 ustawy). W ustawie określono też, w jakich okolicznościach do opłat dolicza się koszty badań laboratoryjnych, koszty dojazdu, koszty użytych produktów leczniczych oraz badań i zabiegów specjalistycznych (art. 30 ust. 2–3, art. 31). Szczegółowy sposób ustalania i wysokość opłat za czynności IW oraz sposób i miejsce pobierania opłat określone zostały natomiast w rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania i wysokości opłat za czynności wykonywane przez inspekcję weterynaryjną (§1 rozporządzenia). W załączniku nr 1 do tego rozporządzenia ujęte zostały 34 czynności o bardzo zróżnicowanym charakterze, jak m. in. przeprowadzanie kontroli zwierząt w miejscu ich pochodzenia i wystawianie świadectw zdrowia, przeprowadzanie kontroli granicznych, nadzór nad ubojem zwierząt w rzeźniach, w tym badanie przedubojowe i poubojowe, ocena mięsa i nadzór nad przestrzeganiem przepisów o ochronie zwierząt w trakcie uboju, badanie mięsa zwierząt rzeźnych na terenie gospodarstwa, badanie mięsa zwierząt łownych, nadzór nad rozbiorem lub przetwórstwem mięsa, nadzór nad przetwórstwem jaj konsumpcyjnych, nadzór nad pozyskiwaniem jaj wylęgowych, nadzór nad wyładowywaniem ze statku rybackiego produktów rybołówstwa lub nad pierwszą sprzedażą tych produktów. Opłaty za poszczególne rodzaje czynności określone są w zależności od rodzaju czynności poprzez ustanowienie stawki: (1) za każdą sztukę zwierząt, z tym że zwykle określona jest opłata minimalna (np. opłata za kontrolę świni, owcy lub kozy w miejscu pochodzenia, przeznaczonych do wywozu lub handlu wynosi 2,85 zł za sztukę, ale minimalna opłata za kontrolę nie może być niższa niż 15 zł); (2) za określoną ilość mięsa (np. 6 zł za każdą tonę mięsa wprowadzonego do zakładu z tytułu nadzoru nad rozbiorem lub przetwórstwem mięsa); (3) za każdą godzinę wykonywania czynności (np. 67,50 zł za godzinę nadzoru nad zorganizowanymi poza gospodarstwami punktami odbioru mleka lub przetwórstwem mleka); (4) za wydanie określonego dokumentu (np. 100 zł za wydanie pozwoleń weterynaryjnych na przywóz zwierząt). Poza opłatami wynikającymi z załącznika nr 1 w przypadku niektórych z czynności, dodatkowo pobierana jest opłata stanowiąca pokrycie kosztów użytych produktów leczniczych weterynaryjnych lub wyrobów stosowanych w medycynie weterynaryjnej, koszty dojazdu do miejsca wykonania czynności (ustalone na podstawie odrębnych przepisów) oraz koszty wykonania badań laboratoryjnych, określone w załączniku nr 2 do rozporządzenia (np. za przeprowadzenie kontroli zwierząt w miejscu ich pochodzenia, wraz z wystawieniem wymaganych świadectw zdrowia – §2 rozporządzenia).

Zgodnie z rozporządzeniem podmiotami zobowiązanymi do uiszczania opłat za poszczególne rodzaje czynności są podmioty prowadzące działalność objętą nadzorem. W rozporządzeniu (§6) szczegółowo wskazuje się podmioty zobowiązane do uiszczania opłat za poszczególne czynności (np. posiadacz zwierzęcia, przedsiębiorca prowadzący rzeźnię).

Co wpływa na wysokość opłat?

Opłaty są jednym ze sposobów zapewnienia przez państwa członkowskie odpowiednich środków finansowych na funkcjonowanie organów urzędowej kontroli żywności, w tym zagwarantowania niezbędnego personelu oraz innych środków na kontrole urzędowe. Poza opłatami, funkcjonowanie urzędowych kontroli żywności może być finansowane poprzez ogólne opodatkowanie (art. 26 Rozporządzenia 882/2004). Biorąc pod uwagę przepisy unijne, uznać można, iż jednym z podstawowych czynników wpływających na wysokość opłat są koszty ponoszone przez właściwe organy na wynagrodzenia, na urządzenia, narzędzia, odpowiednie wyposażenie i wyszkolenie, a także na analizy laboratoryjne i pobieranie próbek. Warto zwrócić uwagę w szczególności na jeden z czynników wpływających na wysokość opłat, tj. wysokość wynagrodzenia pracowników zaangażowanych w kontrole urzędowe. Czynności, za które pobierane są opłaty, wykonywane są przez pracowników IW lub przez lekarzy weterynarii wyznaczonych przez powiatowego lekarza weterynarii, niebędących pracownikami inspekcji. W przypadku wykonywania czynności kontrolnych przez osoby niebędące pracownikami IW w sposób dosyć prosty można wskazać stopień wpływu kosztów wynagrodzenia na wysokość opłat ponoszonych przez przedsiębiorców, ponieważ wysokość stawek części podstawowej wynagrodzenia za czynności wykonywane przez lekarzy weterynarii i inne osoby wyznaczone przez powiatowego lekarza weterynarii jest określona w rozporządzeniu ministra rolnictwa i rozwoju wsi z dnia 2 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i wysokości wynagrodzenia za wykonywanie czynności przez lekarzy weterynarii i inne osoby wyznaczone przez powiatowego lekarza weterynarii

Nieuzasadnione wysokie wynagrodzenia

Z porównania ww. rozporządzenia z rozporządzeniem w sprawie sposobu ustalania i wysokości opłat za czynności wykonywane przez inspekcję weterynaryjną wynika, że w przypadku wielu czynności ponad 90% kwoty opłaty przeznaczane jest na wynagrodzenie, w niektórych kwota wynagrodzenia jest równa kwocie opłaty (np. za nadzór nad ubojem) lub nawet opłata jest niższa od kwoty wynagrodzenia (np. za pobieranie próbek). Co istotne, wynagrodzenie lekarza weterynarii ustalane jest z wykorzystaniem tej samej metody, co opłata z tytułu poszczególnych czynności, a zatem poprzez odniesienie się do liczby sztuk zwierząt, ilości mięsa lub godzin nadzoru. Przyjęte rozwiązanie budzi wątpliwości. Kwota wynagrodzenia konkretnych osób powinna stanowić odzwierciedlenie wykonanej pracy i okresu jej wykonywania, a zatem powinna być raczej ustalana za godzinę. W tym przypadku, inaczej niż w przypadku ustalania opłat, przepisy unijne nie wpływają na regulację krajową. Przy obecnym systemie wynagrodzenie w przypadku niektórych czynności jest w sposób nieuzasadniony zróżnicowane i nieproporcjonalne do nakładu pracy. Przykładowo przy nadzorze nad ubojem różnica w wysokości wynagrodzenia zależna jest wyłącznie od tego, jaka jest szybkość uboju zwierząt (np. w ubojniach, gdzie dokonuje się uboju 2000 sztuk drobiu na godzinę, wynagrodzenie wynosi 88 zł/godzinę, a w ubojni, gdzie dokonuje się uboju 10 000 sztuk drobiu na godzinę, wynosi 440 zł/godzinę). Zasadne jest zatem zweryfikowanie istniejącej regulacji i ewentualne skorygowanie zasad ustalania wynagrodzenia, tak aby środki publiczne wydatkowane były w sposób bardziej efektywny. Ponadto, w odniesienia do regulacji opłat zasadne byłoby przyjęcie rozwiązań, które pozwolą odzwierciedlić w wysokości opłat także wprowadzane w przedsiębiorstwie żywnościowym kontrole wewnętrzne i system śledzenia oraz wyniki poprzednio przeprowadzonych urzędowych kontroli, skutkujące zmniejszeniem częstotliwości urzędowych kontroli. Takie rozwiązanie motywowałoby przedsiębiorców do ulepszania systemów kontroli wewnętrznej, a to przekładałoby się na lepszą realizację celów prawa żywnościowego oraz osiągnięcie większej skuteczności przez organy urzędowej kontroli żywności.

 

     dr hab. Paweł Wojciechowski

                         Wydział Prawa i Administracji UW

© Materiał chroniony prawem autorskim –  regulamin

Artykuły powiązane